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城镇化的逻辑变了,雄安是中国城镇化下半场的探路者

来源:深装新网发布时间:2018-09-29 09:31:52
  专访京津冀协同发展专家咨询委员会成员、中国城市规划设计研究院原院长李晓江。  城镇化的逻辑变了  三联生活周刊:从刚公布的《规
  专访京津冀协同发展专家咨询委员会成员、中国城市规划设计研究院原院长李晓江。

  城镇化的逻辑变了

  三联生活周刊:从刚公布的《规划纲要》来看,雄安已经呈现出一座理想城市的雏形。但另一方面,如果雄安只是在一张白纸上建起的新城,而背后的体制和机制问题未撼动,那么,它对现有的城市建设有多大意义,是值得探讨的。

  李晓江:是的,这是雄安面临的深层次挑战。雄安新区也许可以靠投资,甚至只靠国家出钱,砸出一个所谓的“理想城市”,但它只是个孤例,只是一个虚幻的孤例,而真正的“理想城市”必须有体制和机制的改革和进步。

  反过来,我们要问,如果可以建成一种理想城市,为什么现有的城市问题那么严重?是政府故意要把城市建得那么糟糕?不是的,其实是体制和机制的问题,制度决定了个人行为和政府行为。所以,雄安更大的价值,是中国的工业化、城镇化进程由“上半场”转向“下半场”的难得试点,包括城市建设模式的创新,以及城市发展体制机制的创新。

  参与京津冀协同发展专家咨询委员会工作近4年,我一直在想为什么京津冀协同发展战略会被提出,这是在为中国大城市和中国经济与人口密集地区的发展找正确道路。这一地区是国家的发动机,如果发动机出了毛病,飞机还能飞得高吗?

  三联生活周刊:工业化、城镇化“转场”,需要制度设计如何相应地转变?

  李晓江:在工业化、城镇化的“上半场”,我们要的是效率,是量的快速增长,靠的是上半场的“三大法宝”。但是,如果我们“下半场”继续延续这种增长模式,还用这几板斧,一定会出问题。

  一是行政体制。首先是“市管县”体制,城市型政府管区域。而世界上其他国家都是区域型政府管城市。城市型政府管区域,一定会把资源优先安排在城市,把区域利益放在第二位,由此带来明显偏差的资源配置方式。而行政体制的另一大特点是竞争性政府,而且每年各个县市要排名,省要排名,国家要排名,不断加剧这种竞争性。

  二是土地财政。城市政府的发展主要靠土地收入,由此导致对房地产的依赖,大中小城市处处高楼林立的城市景观,根源都在土地财政。

  三是开发区。开发区模式的初衷,是让它放下包袱,轻装上阵,脱离城市既有的管理体系,土地的权力、规划的权力、金融的权力都相对独立。个别案例可以这么做,但如果一个城市十几个开发区,甚至几十个开发区,城市功能与空间的碎片化,难以为继。因为开发区的代价很大,它简单地被赋予了经济发展的责任,从而放弃了社会责任,放弃了环境责任。

  如今,我们从“上半场”的追求效率、追求速度,转向“下半场”的追求公平、追求高质量发展。上半场、下半场的逻辑变了,相应的工具也必须变化。具体来说,目前的行政体系跟城乡一体化、区域协同化、城乡公平相悖,土地财政在发展逻辑上相悖,开发区模式在空间上相悖,这些都是亟待转变的。

  三联生活周刊:在旧的游戏规则惯性下,“转场”会很难。

  李晓江:“转场”的挑战是十九大提出的——“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。“不平衡不充分”,包括人群之间的不平衡、地区之间的不平衡、城乡之间的不平衡,还有很多领域的不充分。十九大对主要矛盾重新定义的背后是什么改变了?是人变了。改革开放40年,我们从一个人均200美元的极端贫困的社会,发展为现在人均8000美元的中等偏上收入的社会。

  旧的路径依赖依然很强。土地财政还无法完全摆脱,一说发展,首先想到的还是开发区。最近我们在支持发展困难地区振兴时,还在搞开发区式的举措,但这些地区人都在往外走了,城市人口都在下降,还沿用这种扩张阶段的发展模式,其实跟它的病没关系,救不了它。

  要真正转向高质量发展,必须撼动现有体制。最基本的要点,在这次十九大报告关于建立现代经济体系的目标中也提出了,要改革国家的财政体制,建立地方性税收制度。我们现在的分税制,基本上以国税为主,中央高度垄断。地方政府全年的支出和税收之前的差额,靠国家的转移支付还不够,只能卖地。而且现在卖地的效益已经越来越低了,当年卖地卖一个亿,净收益可以到5000万元,现在卖一个亿的地,收益只有1000万到2000万元,拆迁成本越来越高。所以“上半场”的规则,“下半场”一定不能重复。如果依然简单重复,中国就走到中等收入陷阱里去了。

  可是中国的事情不能想好了再做。如果等这些制度都改完了,地方税收制度建立了,对土地财政的依赖不是那么高了,再来建雄安新区,那黄花菜都凉了。所以,我觉得雄安新区就是要在建设模式和体制机制上同时创新,给全国树立一个未来城市的示范。

  三联生活周刊:从这个意义上看,设立雄安新区也是一种倒逼机制?

  李晓江:对。我认为雄安新区本身的意义,就在于要放弃“上半场”的逻辑。在全国层面快速解决既有体制机制问题很难,但是可以通过造一座新城来探索、尝试,来阐释什么是新的逻辑。

  实际上,对中规院来说,这种新的逻辑从北川新县城的灾后重建就开始试验了。北川重建也是中规院负责的,这一实践为中规院负责雄安规划奠定了基础:关于怎么从头开始规划建设一座新城,而且用几年时间让它运转起来。北川重建很重要的一点,跟雄安有一些相似,它也是政府行为,用的都是援建资金和重建资金,建了一座理想城市。如果让地方政府按既有体制机制出钱,建出来的一定不是这样。

  在北川,我们提出不建高层住宅,保持多层的城市建筑风格,山东、绵阳、北川几方面都同意,很快达成一致,严格控制了建筑高度,就是6层楼房为主,只有少数几幢公共建筑建到12层,最多也就到12层。放在任何一个稍微有点钱的县城,这都算小体量。后来北川新县城房地产开发出现了一些12到16层的建筑,当地老百姓还找我们投诉,说现在为什么出现了高层?不是说好建一个没有高层的城市吗?其实城市百姓也不喜欢非人性的高层、超高层。假设在一个人性化尺度的城市,规划师、政府和百姓是可以在社会层面形成共识的。

  某种程度上,雄安的条件不如北川,中央不会全盘包揽。那么,雄安要自己筹集资金,解决自己财政平衡的问题,这就更加需要制度创新,探索形成一种新的发展机制与体制。

  创新是雄安的唯一机会

  三联生活周刊:放在转型的大背景中来看,雄安并不是从天上掉下来的。

  李晓江:2016年3月24日,习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议,决定要设立新区,名字也确定了,“雄安新区”。第二天,专咨委(京津冀协同发展专家咨询委员会)组长、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪就通知了我们几个人,我开始从规划方面做一些准备。5月中旬,专咨委到雄县考察地热,我也借这个机会去实地考察了两天。5月27日,中央政治局会议正式通过了设立雄安新区,当晚徐匡迪主席通知我,规划很可能还要中规院来做,于是雄安的规划工作就从2016年5月底开始内部启动了。

  雄安新区当然经过了长期酝酿。2015年的《京津冀协同发展规划纲要》中讲得很清楚,“疏解北京非首都功能”作为一个独立章节,其中谈到“集中疏解”和“分散疏解”。分散疏解包括“四+N”,“四”即北京第二机场、曹妃甸、滨海新区和张承地区,“N”则是若干现有条件比较好的地区。集中疏解,就是要建新城,当时叫集中疏解地。但具体在哪里,研究了很多选择,最后才聚焦到今天的雄安。

  京津冀协同发展战略是一个调整优化型的战略,是通过调整、优化,甚至减量,让京津冀地区更加健康地发展。这就给我们提供了一个线索,要去回顾之前的40年到底怎么走过来的,有哪些得失,以及我们的体制机制和这些得失之间是什么关系,从中得出“下半场”的逻辑。我们发现,在“上半场”起到至关重要作用的几大法宝,在下一阶段不一定有用,甚至负面效应超过了正面效应,那就要去改变它。在这种转变中,雄安提供了一个最好的探索、试验和创新的平台,怎么克服“上半场”的短板,并创造适合“下半场”发展的体制机制。就像我们一直强调的,雄安要提供可复制的经验。这种可复制的经验,不只是在物质空间层面,而且是在体制机制层面。

  三联生活周刊:雄安新区的出发点看似是疏解北京非首都功能,实际上还要面对一个更大的发展模式转换问题。

  李晓江:雄安新区的直接任务是疏解北京非首都功能,甚至在京津冀区域形成一个反磁力中心,这是大家都能看到的。但是,深层次应该是两大问题:一是怎么营造一个创新中心;二是怎么营造一个今后城市发展的示范。

  疏解功能是很直接的原因,但是单凭疏解出去的功能,它是很难成为一个完整意义上的城市的。应该是反之,首先要在雄安创造一个完整意义的城市,它才具有吸引疏解的能力。而且,如果仅仅完成疏解任务,那么雄安也许就是个一般的城市,但是我们希望雄安是个“千年之城”,一个以创新作为持续发展动力的新城。

  三联生活周刊:雄安是继深圳和浦东之后的又一个国家级新区,但其实它面对的问题完全不一样了。

  李晓江:对,完全不一样。当年邓小平在中国大地上画了两个圈,一个深圳,一个浦东,这两个圈极其成功,真的是改变了中国。为什么深圳能成功,浦东能成功?深圳是中国最重要的对外开放门户,世界上最大的陆路口岸,也是两个制度的交界区。我们要实现改革开放,就打开这扇窗口,把这扇窗口变成一个巨大的物资和人流的通道,同时也造就了深圳。上海一直是中国的经济中心,也曾经是亚洲的经济中心,这种中心地位和历史底蕴造就了浦东。一个是门户,一个是中心,这也符合基本规律,影响城市发展最重要的地理因素就是门户和中心,中心是大家必来的地方,门户是大家必走的地方。

  而雄安位于京津冀的腹地,既不是门户,也不是中心,我认为它唯一的机会就是创新。因为当前已经进入了后工业化时代,进入了新经济时代。新经济,加上疏解北京功能,有可能创造奇迹。

  三联生活周刊:一个创新之城如何营造?

  李晓江:当我想象雄安要建成什么样的城市时,一直在思考三个递进的话题,其实是在同一个逻辑下的:首先,雄安能够健康持续发展的持久动力到底在哪里;其次,雄安要造就持久动力,需要吸引什么样的人;再次,什么样的空间才能吸引到想要的人。也就是说,有了空间,把人吸引进来,雄安才有创新发展、持久发展的可能。

  专咨委为此做了很多研究,徐匡迪组长、邬贺铨副组长专门拜访了一些互联网企业、创新企业的总裁。去年7月,专咨委把马化腾、李彦宏、周鸿祎、马云请到上海开了整整两天的会,请这四大企业跟专咨委全体专家讨论,他们希望雄安新区是什么样的。他们提到,最关心的核心问题是,如果去雄安,能不能招聘到他们想要的人。逻辑已经完全变了。“上半场”的逻辑是,廉价的要素吸引企业,企业吸引就业和人才;“下半场”的逻辑是,优质的城市生活和公共服务吸引人才,人才吸引企业,企业创造繁荣。也就是说,上一轮是企业吸引人,这一轮是人吸引企业。

  在同样的逻辑下,伦敦、纽约在这一轮的创新发展中都十分活跃,纽约前市长布隆伯格说过一句话,人们先选择生活的城市,再在城市里选择事业和职业。但是上一轮不是这样,上一轮就是寻找事业和职业,所以才有了硅谷的繁荣,在一个没有城市的地方生长出了高科技。

  当年深圳的创新,主要靠创新的生态、创新的氛围、创新的机制,但今天仅仅有这些已经不够了,必须要有优质的生活、优质的服务。雄安新区,最吸引人的其实不是哪些大企业去了,甚至不是哪些大学去了,而是哪些有名的小学、中学去了。这些优质的公共教育是真正吸引青年人才愿意去创业、愿意去安家落户的原因。有了优质的人才,优质的企业一定会进来。

  三联生活周刊:也就是说,要细化到创新人群需要什么样的生活空间?

  李晓江:对。创新型人才需要什么样的生活环境、什么样的生活品质、什么样的消费需求,这些都要在有限的城市空间里尽可能地去满足。

  前半段,深圳营造了这样的环境,所以深圳有了创新产业。不过,专咨委在这次雄安新区的调研中了解到,以前国内创新人才放在深圳就够了,但现在深圳的房价太高,一些企业留不住他们想要的人才了。因此深圳的一些高新企业都在想办法解决这个问题,例如在东莞松山湖建设的企业园区,其实就是想既靠近深圳,融入这样一个创新生态当中,又规避深圳的高房价。松山湖是中规院用将近20年打造的一个生态型新区,它的区位条件也不算太好,但应了那句话,有生态有风景的地方就有新经济。

  东莞的规划局局长曾做过调查,松山湖那些高端白领想要什么样的生活?他的结论是,5分钟上班,10分钟接送孩子上学,下楼就可以买东西,但是一天中可以有两个小时去发呆,去跑步,去健身房。这是现在中产阶层的时间观念,要让时间受自己支配,而不是被迫用在路上。所以,我们要研究从一个贫困社会走向中等收入社会的时候,空间供给应该怎么去调整。

  如何摆脱路径依赖

  三联生活周刊:这样一个新城的生长是需要时间的。

  李晓江:所以我认为,不要太多关注雄安100平方公里起步区的完整性,100平方公里建设是需要几十年时间的。深圳经历了40年,才有了今天的成绩,才可以说是一个全球创新城市。20年前的深圳,还是一个很生涩的城市,高科技都还在萌芽阶段,所以雄安新区也需要时间,至少也得10到20年。

  所以,雄安新区在100平方公里起步区里,又选了一个启动区,只有30平方公里。我们希望在较小尺度的空间里去创新雄安的吸引力,于是在城市设计国际咨询的任务书里提出了一个“创新空间单元”的设计要求,希望在雄安采取一种高度混合的土地开发模式。每个小单元只有1到3平方公里,步行15分钟的范围里有就业,有居住,有优质的公共服务,有高品质的公共空间,有特色城市风貌,可以满足一个家庭多样化的工作、生活和服务需求。如果按照过去那种功能分区的布局,居住在一地,就业在5公里以外,上学在3公里以外,新区建设一开始就散掉了,那过几十年也不会有人喜欢。这种“创新空间单元”一定要将人的尺度、高品质服务特色的空间、混合的土地使用结合在一起,才可能在短时间内营造出好的氛围。这样一个个单元去做,每个空间单元都可以很快见效,用空间换时间。

  空间需要好的设计,也需要好的经营。这方面的成功案例是深圳蛇口和华侨城,大量的资产都是持有而不出售,开发企业坚持精心经营其有限的资产。在经济发展的每一阶段都根据需求不断优化,提供最优质的供给。上海的经验也是这样,优质的资产,包括土地和空间不要卖给出价最高的人,而是要交给最有眼光、最珍惜资产价值、最善于经营的人。

  三联生活周刊:用空间换时间,并不需要一开始就把雄安推到很大规模?

  李晓江:我认为,雄安的近中期规模应该在300万人左右。当地现有100多万人;起步区100平方公里,按照中国城市建设用地标准,大体上是100万人;再加上外围还会有一些发展,加起来就是300万人左右。这是一个合理的规模,也不至于对白洋淀产生太大的环境负担。

  至于更长远的规模有多大,我觉得没必要去操这个心。1984年中规院规划深圳的时候,深圳只有十几万人,我们将规模定到80万人,已经是很大胆的想象了。然后我们用120万人来配置基础设施,用150万到180万人来校核交通体系,就是希望这个规划在未来有弹性。但是怎么也想不到,今天的深圳会是一个2000万人的城市。所以,如果一个城市有潜力,那么挡都挡不住。没有潜力,泡泡吹得再大,也不一定能发展起来。既然看不清楚,那就踏踏实实地先把这100平方公里的事情干好。

  三联生活周刊:雄安已经提出创新的制度设计了吗?

  李晓江:雄安新区目前还有两件事情需要抓紧落实:一是政策和体制机制创新;二是功能疏解,北京需要转移什么。既然雄安新区是千年大计、国家大事,就应该把各种可能的政策在这里进行全面试验,如果成功,将来可以在全国推广。之后更精彩的试验,一定是体制机制的创新,帮助中国城市发展的“下半场”探索路径。

  三联生活周刊:具体来说,怎么抑制雄安土地财政的冲动?

  李晓江:城镇化“上半场”的逻辑就是卖——卖企业,卖地,卖房子,卖资源。而“下半场”应该转向持有和经营,要让一次性的土地出让收入,转为可持续的现金流。如果出卖,肯定是一次性收入越高越好,这就导致开发强度、容积率越来越高。而要经营,那就必须是一个优质资产。什么是优质资产?高楼林立肯定不是优质资产。20层楼以上的住宅,肯定不是优质资产。所以我经常跟地方政府说,如果想经营、想持有,那么容积率要下降一半,这才是优质资产。目的不同,一定会塑造出不同的城市空间、不同的空间价值。

  习总书记为什么在多个场合讲要控制建筑高度,不要搞高楼林立?他看到本质了。高层建筑今后会是中国社会一个沉重的社会负担,看看欧洲在战后建的一些高层的命运就知道,90%以上都被炸掉了。过去我们认为高楼大厦、大广场宽马路就等于现代化,这是一个严重的误解,是贫困社会的遗产。雄安新区如果想要尽量少建高层,就要从出卖转向持有,还要让城市在整体上能够长久地保持高品质和高价值。

  其中可以有很多细化的制度设计。很多中国人买房已经是一个投资行为,不只是一个居住行为。在这样的背景下,雄安住房体制的创新是一项艰难的任务,但也是一项必须完成的任务。雄安一旦成功了,中国城镇化的“下半场”就可能摆脱土地财政和房地产依赖了。

关键词:探路者 中国 逻辑

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